Победа в апелляции по делу против Красноярского УФАС об обязательности вывода сигнала о пожаре на пульт ПАК "Стрелец-Мониторинг"

17.08.2018

Ответственность за соблюдение требований пожарной безопасности на муниципальных объектах защиты лежит на администрации муниципального образования. Администрация муниципального образования обязана проводить конкурсные процедуры в соответствии с Федеральным законом от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» на выбор исполнителя услуг по техническому обслуживанию систем противопожарной защиты. Выделение денежных средств для заключения муниципальных контрактов подведомственным учреждениям без проведения конкурсных процедур незаконно.

В целях выполнения требований части 7 ст. Федерального закона от 22.07.2008 №123-Ф3 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» Администрация муниципального образования обязана обеспечить вывод сигнала «ПОЖАР» на пультовое оборудование ПАК «Стрелец-Мониторинг», установленное в соответствующем подразделении пожарной охраны.

Сигнал о пожаре не может приниматься ЕДДС муниципального образования. Сигнал должен выводиться только в службы оперативного обеспечения (диспетчерской связи) территориального и/или местных пожарно-спасательных гарнизонов, в функции которых входит прием и отработка сообщений о пожаре (вызове) и направление к месту пожара (вызова) сил и средств пожарно-спасательных подразделений пожарно-спасательных гарнизонов в соответствии с расписанием выезда.

13 августа 2018 года Третий арбитражный апелляционный суд оставил в силе решение Арбитражного суда Красноярского края от 03 мая 2018 года по делу № А33-21027/2017 по иску Канского межрайонного прокурора к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Красноярскому краю о признании незаконным и отмене решения Красноярского УФАС России.

Обстоятельства дела

В 2014 в целях обеспечения пожарной безопасности в муниципальных образовательных учреждениях, а также в муниципальных учреждениях в сфере культуры и спорта г. Канска было установлено приемное оборудование интегрированной системы безопасности «Лавина» ООО «Противопожарные системы защиты».

В марте 2015 года пожарной частью № 28 было принято решение о расторжении договора безвозмездного пользования противопожарным оборудованием системы «Лавина» с ООО «Противопожарные системы защиты», в связи с принятием решения об использовании системы ПАК «Стрелец-Мониторинг».

Между тем, 13.07.2015 главой администрации города Канска издано распоряжение № 388 «Об обеспечении пожарной безопасности учреждений с массовым пребыванием людей с помощью интегрированной системы безопасности «Лавина» (далее - Распоряжение). Согласно пункту 1.1 Распоряжения муниципальному казенному учреждению «Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Канска» поручено заключить договор безвозмездного пользования оборудованием интегрированной системы безопасности «Лавина» с ООО «Противопожарные системы защиты».

В соответствии с пунктом 1.2 Распоряжения муниципальному казенному учреждению «Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Канска» поручено разместить полученное оборудование в помещении Единой дежурно-диспетчерской службы города Канска и Канского района (далее - МЕДДС).

15.07.2015 оборудование было установлено и запущено в работу.

Канский межрайонный прокурор, считая, что в действиях администрации города Канска, МКУ «Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации г. Канска», ООО «Противопожарные системы защиты» имеются признаки нарушения антимонопольного законодательства, предусмотренного статьей 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ, обратился в антимонопольный орган. Последний не усмотрел нарушения антимонопольного законодательства и в отношении указанных лиц дело прекратил.

Канский межрайонный прокурор, считая решение антимонопольного органа не соответствующим действующему законодательству и нарушающим права и интересы неопределенного круга лиц, обратился в суд с вышеуказанным заявлением.

Решением Арбитражного суда Красноярского края от 03 мая 2018 года по делу № А33-21027/2017 иск Канского межрайонного прокурора удовлетворен.

Не согласившись с данным судебным актом ООО «Противопожарные системы защиты», а также администрация города Канска обратились в Третий арбитражный апелляционный суд с апелляционными жалобами, ссылаясь на следующие обстоятельства.

• исходя из содержания и смысла Федерального закона от 05.04.2014 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» предоставление оборудования на безвозмездной основе не является закупкой товара, предоставление муниципальным учреждениям противопожарного оборудования на безвозмездной основе и его размещение, должно допускаться без проведения конкурсных процедур»;
• действия пользователя по надлежащему исполнению принятых обязательств путем размещения безвозмездно полученного противопожарного оборудования, не были направлены на исключение расходов ООО «Противопожарные системы защиты», на аренду помещений, оплату коммунальных услуг и заработную плату диспетчера, так как аналогичное приемное оборудование ИСБ «Лавина», в тех же целях, установлено в помещении пожарной охраны ООО «Противопожарные системы защиты».

Третий арбитражный апелляционный суд в Постановлении от 13 августа 2018 года по делу № А33-21027/2017 привел следующие доводы.

Из объяснений представителя МКУ «Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Канска» следует, что решение об установке системы «Лавина» в МЕДДС было принято в июле 2015 года по результатам совещания Главы города по вопросу определения системы оповещения при пожаре. При этом каких-либо конкурсных процедур при принятии решения о выборе организации, которая будет заниматься обслуживанием системы безопасности «Лавина», проведено не было.

Учитывая, что пожарной частью № 28 было принято решение о расторжении договора безвозмездного пользования противопожарным оборудованием системы «Лавина» с ООО «Противопожарные системы защиты», администрации г. Канска было необходимо предпринимать срочные меры по обеспечению пожарной безопасности в муниципальных образовательных учреждениях, а также в муниципальных учреждениях в сфере культуры и спорта.

Основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности, а также общие требования пожарной безопасности к объектам защиты (продукции), в том числе к зданиям и сооружениям, промышленным объектам, пожарно- технической продукции и продукции общего назначения установлены положениями Федерального закона от 22.07.2008 № 123-Ф3 «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее - Федеральный закон от 22.07.2008 №123-Ф3).

В соответствии с частями 1 и 3 статьи 5 Федерального закона от 22.07.2008 №123-Ф3 каждый объект защиты должен иметь систему обеспечения пожарной безопасности. Система обеспечения пожарной безопасности объекта защиты включает в себя систему предотвращения пожара, систему противопожарной защиты, комплекс организационно-технических мероприятий по обеспечению пожарной безопасности. В силу статьи 3 Федерального закона от 21.12.1994 №69-ФЗ «О пожарной безопасности» органы местного самоуправления являются одним из основных элементов системы обеспечения пожарной безопасности, к функциям которых, помимо прочего, относится: разработка и осуществление мер пожарной безопасности; реализация прав, обязанностей и ответственности в области пожарной безопасности.

В силу статьи 1 Закона № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом.

Статьей 24 Федерального закона № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» предусмотрено, что финансовое обеспечение установленных настоящим Федеральным законом мер по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций в границах (на территории) муниципального образования (за исключением чрезвычайных ситуаций в лесах, возникших вследствие лесных пожаров) является расходным обязательством муниципального образования. Организации всех форм собственности участвуют в ликвидации чрезвычайных ситуаций за счет собственных средств в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 9 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункту 31 статьи 6 Устава города Канска, принятого решением сессии Канского городского Совета депутатов от 27.01.1998 №47-9Р, к вопросам местного значения городского округа относится участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций на территории города. К предупреждению чрезвычайных ситуаций, в том числе, относится обеспечение пожарной безопасности.

В соответствии с пунктом 10 части 1 статьи 16 ФЗ Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пункта 32 статьи 6 Устава города Канска, к вопросам местного значения городского округа относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах городского округа.

Таким образом, из анализа вышеназванных норм права следует, что потребности муниципальных заказчиков, которыми выступают органы местного самоуправления, муниципальные бюджетные учреждения в товарах, работах, услугах являются муниципальными нуждами.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 1 Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной системе) настоящий федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в том числе части, касающейся заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением, государственным, муниципальным унитарными предприятиями.

Следовательно, является обоснованным вывод суда первой инстанции о том, что к спорным правоотношениям должны были применяться положения Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».

Напротив, доводы о том, что в данном случае применение Закона о контрактной системе не требовалось, суд апелляционной инстанции не принимает, как основанный на неверном толковании норм права.

В части 2 статьи 1 указанного закона приведен закрытый перечень отношений, к которым его требования могут быть не применены. В остальных случаях, заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (часть 1 статьи 24 Закона о контрактной системе).

Исходя из положений указанного закона, определение лица, уполномоченного на размещение противопожарного оборудования, органами муниципальной власти, муниципальными учреждениями должно осуществляться в рамках Закона о контрактной системе.

Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений (часть 2 статьи 24 Закона о контрактной системе).

Вместе с тем, из материалов дела следует, что договор безвозмездного пользования оборудованием от 14.07.2015 № 04/07/15 между муниципальным казенным учреждением «Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Канска» (пользователь) и обществом с ограниченной ответственностью «Противопожарные системы защиты» (организация) был заключен на основании распоряжения администрации города Канска от 13.07.2015 № 388.

Исполнение указанного договора направлено на удовлетворение муниципальной нужды администрации города Канска по осуществлению мер пожарной безопасности, реализация прав, обязанностей и ответственности в области пожарной безопасности.

При этом каких-либо конкурентных процедур по определению исполнителя по выполнению работ (оказанию услуг), связанных с размещением и эксплуатацией системы пожарной безопасности в целях организации передачи и приема сигналов о чрезвычайных ситуациях от объектов (муниципальных образовательных учреждений, учреждений культуры и спорта и т.п.), не проводилось.

Заявленные доводы администрации города Канска о том, что в качестве оснований непроведения конкурентных процедур принималось во внимание отсутствие денежных средств в бюджете муниципального образования, отсутствие своевременного сообщения пожарной части о расторжении договора в марте 2015 года, наличие установленного в муниципальных учреждениях на безвозмездной основе обществом «Противопожарные системы защиты» передающего оборудования, а также ограниченные сроки по приемке учреждений на новый учебный год, откланяются апелляционным судом, как несостоятельные, не влияющие на возможность непроведения конкурентных процедур муниципальным заказчиком при удовлетворении своих нужд в работах, товарах, услугах. Указанные доводы также не свидетельствуют о наличии обстоятельств непреодолимой силы.

Недостаточность денежных средств в бюджете муниципального образования не может считаться обстоятельством, исключающим обязанность соответствующего органа при проведении закупки для обеспечения муниципальных нужд использовать процедуры, предусмотренные Законом о контрактной системе.

Довод администрации о том, что необходимость заключения договора с обществом «Противопожарные системы защиты» была вызвана ограниченными сроками по приемке учреждений на новый учебный год, опровергается материалами дела, согласно которым решение о расторжении договора безвозмездного пользования противопожарным оборудованием системы «Лавина» с ООО «Противопожарные системы защиты» было принято пожарной частью № 28 в марте 2015 года в связи с принятием решения об использовании системы ПАК «Стрелец-Мониторинг». Доказательств невозможности получения информации администрацией города Канска о расторжении вышеназванного договора суду представлено не было.

При надлежащей степени заботливости и осмотрительности администрации города Канска при исполнении своих обязанностей в области обеспечения пожарной безопасности указанное обстоятельство должно было быть известно администрации с указанного периода, имелось достаточное количество времени для проведения конкурентных процедур по определению исполнителя соответствующей услуги.

Как следует из материалов дела, передающее оборудование интегрированной системы безопасности «Лавина» установлено более чем в тридцати муниципальных бюджетных учреждениях. Заключение с каждым из учреждений отдельного договора на обслуживание оборудования стоимостью менее 100 000 рублей не свидетельствует о наличии условия, предусмотренного пунктом 4 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе, так как указанные услуги являются однородными, их исполнение вытекает из необходимости обеспечения одним лицом (администрацией муниципального образования) одной и той же обязанности по обеспечению пожарной безопасности на территории муниципального образования.

Произвольное осуществление закупок на основании пункта 4 части 1 статьи 93 Закона о контрактной системе без учета принципов открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок, не допускается.

Указания заявителей жалоб на то, что наличие безвозмездно установленного обществом «Противопожарные системы защиты» передающего оборудования интегрированной системы безопасности «Лавина» не влияет на выбор муниципальными учреждениями организации по обслуживанию противопожарных систем; любые организации, в том числе муниципальные учреждения, могут заключить договор на обслуживание с любой организацией, путем использования конкурентных процедур, не подтверждены соответствующими доказательствами.

В силу части 2 статьи 8 Закона о контрактной системе запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям настоящего Федерального закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок.

Таким образом, апелляционный суд приходит к выводу, что установка на безвозмездной основе передающего оборудования интегрированной системы безопасности «Лавина» ООО «Противопожарные системы защиты» предопределяет его преимущества при участии в конкурентных процедурах при определении организации по обслуживанию этих же противопожарных систем.

Ссылки ООО «Противопожарные системы защиты» на наличие предложений иных юридических лиц, не влияют на выводы судов относительно ограничения конкуренции, свидетельствуют лишь о наличие конкурентного рынка данных услуг и необходимости проведения конкурентных процедур при решении вопроса по установке противопожарного оборудования.

При этом, заключение договора № 04/07/15 между муниципальным казенным учреждением «Управление по делам гражданской обороны и чрезвычайным ситуациям администрации города Канска» (пользователь) и обществом с ограниченной ответственностью «Противопожарные системы защиты» (организация) безвозмездного пользования оборудованием, согласно условиям которого пользователю в целях организации приема сигналов от объектов хозорганов о чрезвычайных ситуациях было передано оборудование интегрированной системы безопасности «Лавина», установленное в помещениях Единой дежурно-диспетчерской службы города Канска и Канского района (МЕДДС), позволило обществу «Противопожарные системы защиты» заключить договоры на обслуживание передающего оборудования с муниципальными учреждениями на общую сумму, превышающую 100 000 рублей, кроме того, исключить расходы, связанные с арендой помещения для размещения принимающего оборудования, коммунальные расходы, расходы на заработную плату диспетчеров, обслуживающих принимающее оборудование.

Таким образом, анализ указанных выше обстоятельств свидетельствует о наличии признаков нарушения законодательства о контрактной системе и антимонопольного законодательства при издании администрацией города Канска распоряжения от 13.07.2015 № 388 и заключения договора безвозмездного пользования оборудованием.

Наши комментарии

Считаем, что в данном случае имеет место быть нецелевое выделение и бесконтрольное использование администрацией города Канска средств из муниципального бюджета на содержание «посредников» (хищение бюджетных средств со стороны лиц, задействованных в схеме дублирования сигналов о пожаре).

Пожарно-техническая продукция, которую допустимо использовать в системе МЧС России, относится к категории специальной техники (ст. 1 Федерального закона от 21.12.1994г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»).

В соответствии с Указом Президента РФ от 12.02.2008г. №189с «О порядке принятия на вооружение (снабжение, в эксплуатацию) Вооруженных сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов образцов (комплексов, систем) вооружения, военной, специальной техники и военно-технического имущества» специальная техника должна приниматься на снабжение в МЧС России (см. судебные акты по делу № А55-20859/2013) и может закупаться только в рамках государственного оборонного заказа (см. пп.4 п. 8, пп.26.1 п.9 Положения о Министерстве Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, утв. Указом Президента от 11.07.2004г. № 868 (ред. от 26.10.2017г., Приказ МЧС России от 12.02.2016г. № 60 «О мерах по совершенствованию применения (использования вооружения, техники и технического имущества, принятых на вооружение (снабжение, в эксплуатацию), повышению качества оснащения и переоснащения в системе МЧС России»).

Таким образом, подразделения ФПС МЧС России обязаны принимать тревожные сигналы от социально-значимых объектов на специальное оборудование, принятое на снабжение в системе МЧС России, и, соответствующее обязательным требованиям в области технического регулирования к оборонной продукции (работам, услугам).

ПАК «Стрелец-Мониторинг», принятый на снабжение приказом МЧС России от 28.12.2009г. №743, является единственным специальным пожарно-техническим оборудованием, предназначенным для реализации требований части 7 статьи 83 Федерального закона от 22.07.2008 №123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (см. судебные акты по делам № А56-54896/2012, №А55-7351/2014, № А55-20859/2013, №А60-42959/2015, № А60-13257/2016, №А76-8279/2016 и т.д.).

Это означает, что никакую Интегрированную систему безопасности «Лавина» подразделение ФПС МЧС России использовать для приема сигнала «ПОЖАР» с объектов защиты не вправе. Именно поэтому администрацией города Канска было принято решение о возможности вывода тревожных сигналов в МЕДДС.

При этом, администрации города Канска, безусловно, известно, что действия подразделений по тушению пожара и проведению аварийно-спасательных работ, связанных с тушением пожаров, начинаются с момента получения сообщения о пожаре и считаются законченными по возвращении сил и средств на место постоянного расположения. Действия подразделений по тушению пожара и проведению аварийно-спасательных работ, связанных с тушением пожаров, включают в себя следующий первоначальный этап: прием и обработка сообщения о пожаре (вызове).

Сигнал о пожаре может приниматься только диспетчерскими службами - службами оперативного обеспечения (диспетчерской связи) территориального и/или местных пожарно-спасательных гарнизонов, в функции которых входит прием и отработка сообщений о пожаре (вызове) и направление к месту пожара (вызова) сил и средств пожарно-спасательных подразделений пожарно-спасательных гарнизонов в соответствии с расписанием выезда (см. Боевой устав подразделений пожарной охраны, определяющий порядок организации тушения пожаров и проведения аварийно-спасательных работ, утвержденный приказом МЧС России от 16.10.2017г. № 444, Положение о пожарно-спасательных гарнизонах, утвержденное приказом МЧС России от 25.10.2017г. № 467 и Устав подразделений пожарной охраны, утвержденный приказом МЧС России от 20.10.2017г.).

ЕДДС муниципальных образований в состав территориального или местных пожарно-спасательных гарнизонов не входят.

Согласно Положению о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30.12.2003г. № 794, единые дежурно-диспетчерские службы муниципальных образований являются органами повседневного управления единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) на муниципальном уровне.

Пункт 15 Положения о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30.12.2003г. № 794, определяет, что координация деятельности аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований, общественных объединений, участвующих в проведении аварийно-спасательных работ и действующих на всей или большей части территории Российской Федерации, а также всех видов пожарной охраны осуществляется в установленном порядке исключительно Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Таким образом, ЕДДС муниципальных образований осуществлять координацию деятельности, расположенных на территории муниципальных образований подразделений пожарной охраны всех видов, в том числе принимать сигналы о пожаре, равно как и принимать решения о реагировании подразделений пожарной охраны на данные сообщения, не уполномочено.

Из вышеизложенного также следует, что принятие администрацией города Канска решения о допустимости вывода тревожных сигналов в автоматическом режиме в МЕДДС означает:

• нарушение требований части 7 статьи 83 Федерального закона от 22.07.2008г. № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» в части появления посредника в лице ЕДДС и/или подразделения пожарной охраны, не имеющего в своем составе диспетчерской службы - службы оперативного обеспечения (диспетчерской связи);
• значительное нецелевое расходование из средств бюджетов различного уровня на содержание посредников, не имеющих полномочий на прием и отработку сообщений о пожарах.